第八章 行政决策

        一、行政决策概述

        ．决策：指人们为实现比较重要的目标而进行方案设计、评价和选择的创造性思维活动过程。

        ．行政决策：指享有行政权力的组织或个人，为实现一定目标，按照一定的原则，在系统分析主客观条件的基础上，进行行动方案设计、评价和选择的创造性思维活动过程。

        ．行政决策的特点：

        （1）行政决策的主体是拥有行政权力的组织和个人；

        （2）行政决策的结果具有普遍的约束力；

        （3）行政决策的内容具有广泛性；[4]行政决策的目标具有非营利性。

        ．行政决策的地位和作用：

        （1）行政决策是行政管理的前提和依据；

        （2）行政决策贯穿于行政管理的全过程；

        （3）行政决策从根本上决定着行政管理的成败。

        ．行政决策的类型：

        （1）依据行政决策主体在行政系统中的不同地位：高层决策、中层决策和基层决策。

        （2）依据行政决策主体的人数和权力分配情况：群体决策、集体决策和个人决策。

        （3）依据行政决策涉及的不同内容：业务管理决策和自身管理决策。

        （4）依据决策的重要程度和影响范围：战略决策和战术决策。

        （5）依据行政决策有无先例可循：例行性决策和非例行性决策。

        （6）依据行政决策是否采用科学方法并严格遵循科学的决策程序：经验决策和科学决策。

        （7）依据行政决策的思维模式：理性决策和非理性决策。

        （8）依据行政决策所具备的条件及其可靠性：确定性决策、风险性决策和不确定性决策。

        （9）依据行政决策所要达到目标的多寡：单目标决策和多目标决策。

        （10）依据行政决策之间的先后关系和内在联系：原有决策和追踪决策。

        二、行政决策的基本原则与程序

        ．行政决策的基本原则

        （1）信息准全原则。信息是决策的基础。

        （2）科学预测原则。预测是对客观事物未来发展趋势和状况的预见和推测。

        （3）系统分析原则。

        （4）对比择优原则。

        （5）程序适当原则。程序是当时保证行政决策科学化的重要条件。

        （6）切实可行原则。

        （7）大胆创新原则。

        （8）动态调整原则。

        （9）民主参与原则。我国的行政决策必须坚持民主参与原则。

        从行政决策的科学化来说，民主决策与科学决策是一对孪生兄弟。没有行政决策的民主化，就很难实行行政决策的科学化。

        （10）依法决策原则。

        行政决策中不能有与国家法律、法规相抵触的内容。凡有与国家法律、法规相抵触的内容，必须改正过来。一切违反国家法律、法规的行政决策都是无效的。

        ．行政决策的基本程序：行政决策活动过程中各个相互联系的基本环节或步骤地先后顺序。行政决策的基本程序是：

        （1）调查研究、发现问题：行政决策的首要环节。

        （2）科学预测、确定目标。

        行政决策目标的确定应该注意：针对性；明确性和具体性；（约束）条件性；系统性；现实可行性。

        （3）科学设计、拟定方案：可分为轮廓设想和精心设计两个小阶段。

        轮廓设想阶段的工作重点：尽量从不同角度思考问题，探索各种可能实现决策目标的途径和方法。

        精心设计阶段的工作重点：对保留下来的若干有价值的方案进行再设计和再构思，以设计每个方案的关键点和细节，以形成真正的备选方案。应力求做到严谨周密、精益求精。

        为保证行政决策方案的质量，在科学设计、拟定方案阶段，应特别注意：方案的周全性；方案的多样性；方案的排斥性。

        注意方案的多样性，就是要在设计和拟定方案时做到既有正常方案，又有临时方案和应变方案。

        （4）综合评价、选择方案：行政决策过程最关键和最具实质性的阶段。

        对备选方案进行综合评价应着重从如下五个方面进行考量：[1]能否保证决策目标的全面实现；[2]是否符合现行方针、政策和法律法规；[3]是否符合科学规律；[4]在社会、经济、技术上是否可行；[5]对备选方案的优劣进行综合比较和排队。

        （5）实施检验，调整完善。

        决策方案的实施可能出现如下四种情形：[1]决策方案本身正确，并得到有力的贯彻实施；[2]决策方案本身正确，但贯彻实施不力；[3]决策方案本身存在部分失误，但进行局部调整和完善后，仍可保证决策目标实现；[4]决策方案本身存在严重问题或主客观条件发生了重大变化，致使原有的决策方案不能再继续。

        三、行政决策体制：指承担行政决策的组织机构和人员的权责分配及决策制度的总称。

        ．行政决策体制的构成：行政决策的中枢系统、信息系统和咨询系统。

        ．行政决策的中枢系统：行政决策系统的核心子系统，其主要任务是负责行政决策目标的确定和行政决策方案的抉择。

        行政决策中枢系统一般由行政领导集体及其工作机构或办事机构组成。

        我国宪法和有关法律既规定国家各级行政机关实行首长负责制，又规定政府工作的重大问题须经领导集体讨论后做出决定，以兼取委员会制和首长制之长。

        行政决策中枢系统的领导者，既要有良好的个体素质，也要有合理的群体结构。 行政决策中枢系统的工作机构，应配备具有良好素质的专家和工作人员，以协助领导者做好行政决策的技术性、事务性工作。

        ．行政决策的信息系统：指为行政决策中枢系统和咨询系统收集、加工、传输、贮存信息的服务系统。

        ．行政决策的咨询系统：在现代行政决策体制中发挥着多方面的重要作用，是现代行政决策体制不可缺少的一个重要子系统。

        第十章  行政执行

        一、行政执行概述

        ．行政执行：指行政机关及其公务员将行政决策付诸实施，以达到预期目标的全部活动。 行政执行的主体是行政机关及其公务员；

        行政执行担负的任务是将行政决策付诸实施；

        行政执行是包括从决策起到决策实现止的全部活动或整个过程。

        ．行政执行的特点：目的性；经常性；强制性；实务性；实效性；灵活性。

        ．行政决策的地位和作用：

        （1）行政执行是行政管理的一个关键环节。

        （2）行政执行是检验和修正行政决策的最好尺度。

        （3）行政执行是行政领导者的一项主要责任。

        （4）行政执行的效果是评估、判断行政管理工作的客观依据。

        ．行政执行的步骤和环节：准备、实施、总结。

        （1）准备阶段包括：法律准备；计划准备；组织准备；思想准备；物质准备；技术准备。

        （2）实施阶段主要包括指挥、沟通、控制和协调。

        （3）总结阶段的根本目的在于总结经验教训，发扬成绩，纠正错误，改进工作。

        ．影响行政执行的因素：客观因素、主观因素。

        （1）客观因素，即非执行机关和执行人员的因素，包括决策因素、环境因素、客体因素等。

        （2）主观因素，即行政机关和行政执行人员的因素，包括组织因素、个人因素、领导因素和群体因素。

        二、行政指挥

        ．行政指挥：指行政领导者在执行决策过程中，按照既定的目标和计划，发令、指挥、调度和协调下属实施行政管理活动的过程。

        ．行政指挥的作用：保证作用；推进作用；激励作用；预防作用。

        ．行政指挥者必须具备的条件：拥有指挥权（先决条件）、敢于指挥、善于指挥。

        指挥权力来自两个方面：[1]有组织机构正式授予或以法赋予的法定地位而带来的法定权力、强制权力、奖惩权力；[2]指挥者自身具有的威望和影响力。

        善于指挥者的基本素质：有充分的指示准备；有较高的综合分析能力；善于用人，敢于授权。

        ．行政指挥的方式：口头指挥、书面指挥、会议指挥。

        三、行政沟通：指在行政管理活动中，行政组织与外部环境之间，行政组织内部各部门之间、层级之间、人员之间的信息的交流与传递过程。

        组织管理学家巴纳德认为：“沟通是把一个组织中的成员联系在一起，以实现共同目标的手段。”在一定意义上讲，管理的本质就是沟通。

        ． 行政沟通的作用主要是：

        （1）是提高政府工作透明度，推动社会主义民主建设的有效途径；

        （2）是提高行政管理有效性的保证；

        （3）是实现行政决策科学化、民主化的重要条件；

        （4）是改善人际关系，鼓舞士气，增强组织凝聚力的重要手段。

        ． 行政沟通的类型主要有：

        （1）按沟通渠道划分，有正式沟通和非正式沟通。

        正式沟通：指通过正式的组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息传递

        与交流。如我国行政组织中的会议制度、汇报制度、文件的下传与呈送、组织之间的公函往来等。

        非正式沟通：指正式沟通渠道之外的信息交流传递，即建立在日常人际关系基础上的一种自由沟通，没有明确的规范和系统，不受正是组织体制的约束，不受时间和场合的限制，没有固定的传播媒介，形同信息流通的“自由市场”。如组织成员的私下交谈，非正式的机会，各种谣言、传闻、小道消息等。

        （2）按信息流向划分，有下行沟通、上行沟通和平行沟通。

        下行沟通：指上级机关按照隶属关系自上而下进行的沟通，主要用于对下级传达政策、下达任务与目标，提供关于组织程序和行动的情况，即“上情下达”。

        下行沟通：指自下而上的信息交流，即“下情上达”，也称反馈。

        平行沟通：指统计部门和人员之间进行得的信息传递和交流，即横向沟通。

        （3）按沟通的路线划分，由单向沟通和双向沟通。

        单项沟通：指无反馈的沟通。如发布公告、通知、指令、决定和下级的上报材料等；

        双向沟通：指有反馈的信息沟通，这是行政组织应重视的沟通方式。

        （4）按沟通媒介划分，有口头沟通、书面沟通、机械沟通和体态沟通。

        （1） 按结构模式划分，有链式、轮式、环式、全通道式和丫式沟通。

        四、行政控制：指行政领导者根据计划目标的要求，对计划的执行情况进行监督、检查，及时发现和纠正计划执行中的偏差，以保证计划目标实现的过程。

        ．行政控制实现的两个前提：要有计划；要有组织机构。

        ．行政控制的三个步骤：确定标准、衡量成效、纠正偏差。

        ．行政控制的基础：信息。

        ．检查监督是实现行政控制的主要手段。

        ．行政控制的种类：

        （1）按照控制的时间先后划分：由预先控制（计划执行的准备阶段进行）、现场控制（与计划实施过程同步）和事后控制（反馈控制）；

        （2）按照控制的程序划分：有集中控制和分散控制；

        （3）按照控制方式划分：有上下对立的控制（以纪律和制裁为主要手段，突出特征是“管卡压”）、上下协调的控制（以教育和激励为主要手段，特点是以“德”以“理”服人）。

        ．行政控制的方法：自我控制；预算控制；法律规章控制；组织控制；工作程序控制；行为规范控制。

        五、行政协调：指行政领导者引导行政组织与外部环境之间、行政组织内部各种关系之间建立分工合作、相互配合、协同一致的和谐关系。

        行政协调不同于行政指挥。指挥是职权的完全形式，意味着服从和强制力；协调则是职权的部分形式，作为一种组织行为，它包含着讨论、协商、切磋和调整等意思。

        行政协调不同于行政控制。行政控制是针对行政活动中计划的实施与计划的标准之间的差距而采取的纠正或克服的行为；行政协调则是强调在各个行政组织或部门之间、人员之间的和谐化、合理化和同步化，其目的是实现整体平衡，保证决策目标的实现。

        行政协调和行政沟通。行政沟通是行政协调的必要手段，行政协调是行政沟通的必然结果，没有沟通便没有协调；但行政沟通强调实现思想的统一，行政协调则谋求行动上的一致。

        ．行政协调的范围：行政机关内部的横向协调；行政机关内部的纵向协调；与其

        他单位的协调。

        ．行政协调的作用：凝聚作用；平衡作用和放大作用。

        行政协调的根本作用在于解决各个部门之间和人员之间所发生的矛盾和冲突，保证决策目标的实现。行政协调是行政组织的以灵活有效运转的润滑剂。

        ．行政协调的基本原则：

        （1）从整体出发，统筹兼顾，力求平衡的原则。

        （2）原则性和灵活性相结合的原则。

        ．行政协调的方法：会议协调；组织协调；信息协调。